Основы законодательного процесса в Республике Казахстан
Конституция РК 1995 года в статье 49 определяет Парламент РК как высший представительный орган Республики, осуществляющий законодательные функции. Следовательно, принятие законов является основной функцией казахстанского Парламента. В юридической литературе для характеристики процесса разработки, принятия, корректировки законов употребляются несколько специфических терминов: «законодательный процесс», «законотворчество», «законодательная деятельность». Представляется необходимым разобраться в соотношении этих терминов, так как иногда они употребляются как синонимы, или различия между ними не всегда достаточно четко обозначены.
Как подчеркивает российский исследователь Чехарина В.И., в широком смысле процесс принятия законов в государстве не ограничивается лишь рамками парламента, Его истоки лежат в самом обществе, включаясь в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического. Вместе с тем, «законодательный процесс», прежде всего, юридическое понятие и правовое установление, в связи с чем, его следует отличать от общего понятия законотворчества. Законотворчество, как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности, такие его части, как выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами о законодательном процессе. Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. Более широкое понятие — правотворчество — охватывает процесс создания всех видов права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права.
Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания по созданию законов -федеральных конституционных законов* В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. Следуя логике парламентского права, законодательный процесс является строго регламентированной процедурой принятия закона, которая, в свою очередь, включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу [1].
Другой российский автор, Савельева Е.М, отмечает, что традиционно законодательная деятельность понимается, как совокупность последовательных действий определенных органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов. При этом, в качестве субъектов законодательного процесса, воспринимаются участвующие в нем властные органы и лица, а вопросы соблюдения их прав и обязанностей привлекает основное внимание исследователей.
Известные узбекские ученые — государствоведы Мухамеджанов О.З., Латифов А., считают, что законодательный процесс, как юридическое понятие необходимо отделять от понятия законотворчества, смешение которых допускается порой даже в учебной литературе. Законодательный процесс, как любой юридический процесс, имеет два значения 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) непосредственно сама деятельность. Она осуществляется законодательным органом — парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях — посредством референдума.
Законотворчество — более широкое понятие, ибо охватывает и предзаконодательную деятельность, а также деятельность по промульгации принятого парламентом закона, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют, кроме субъектов законодательной инициативы и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной областа не обладают («группы давления», исследовательские центры и т.п.). Органы, организации, лица, занимающиеся выявлением потребности в принятии закона, проводящие научно-правовую экспертизу, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами и парламентскими регламентами [3].
Уразаев Ш.З, отмечает; «Законотворчество — сложный процесс. Оно тесно связано с самой жизнью, с ее потребностями. Идеи нового закона зарождаются и формируются .в обществе в соответствии с назревшими и назревающими запросами общественного развития. Чтобы восторжествовать, они должны пройти селекцию, должны быть отобраны в массе других идей, а затем получить и практическое преломление» [4].
Обобщая вышесказанные точки зрения, которые представляются верными и обоснованными, можно сделать вывод, что термины «законодательный процесс» и «законодательная деятельность» можно употреблять как синонимы, а вот понятие «законотворчество» шире, больше, чем «законодательный процесс», потому что включает в себя не только собственно принятие закона, но и все этапы предзако-нодательной деятельности, его промульгацию и возможные изменения.
В юридической литературе разные авторы также вкладывают неодинаковый смысл в понятие «законодательный процесс», трактуют его по-разному. Выделяются три основных подхода к содержанию того, что называется законодательным процессом. Первый подход — наиболее широкий с точки зрения основных характеристик указанного понятия. В соответствии с ним законодательный процесс начинается с момента планирования (в некоторых случаях прогнозирования) подготовки проекта закона и заканчивается моментом вступления закона в силу [5].
В законодательный процесс с этой позиции включаются процессуальные действия значительного количества субъектов, которые в зависимости от избранных критериев; систематизируются в отдельные взаимосвязанные и взаимозависимые комплексы, называемые процедурами.
В соответствии со вторым подходом в юридической науке законодательный процесс ограничивается временными рамками, определяемыми с момента подготовки законопроекта до введения закона в действие.
Это несколько усеченный (по сравнению с первой позицией) подход, при котором законодательный процесс образуют процессуальные действия субъектов отношений, связанные с работой над уже готовым законопроектом и заканчивающиеся моментом введения закона в действие. Хотя по формальным признакам введение закона в действие, как свидетельствует конституционно-правовой опыт Казахстана, не сопряжено с осуществлением каких-либо отдельных процессуальных действии.
Третьим, наиболее распространенным подходом в конституционном праве является научное направление, согласно которому законодательный процесс начинается с реализации права законодательной инициативы в парламенте и заканчивается обнародованием (либо опубликованием) принятого закона.
Согласно последней точке зрения, в законодательный процесс не только не включается его «предпроектный» период, а уже сам законодательный процесс рассматривается в качестве «официального возведения воли народа в закон», ограниченный последующими процедурами работы над законопроектами и заключительными процедурам, в которых принимают участие глава государства и средства массовой информации.
Особой разновидностью последнего подхода является рассмотрение законодательного процесса в рамках парламентских процедур, то есть происходящих «в стенах» и при непосредственном участии Парламента. Законодательный процесс в этом понимании начинается с момента принятия законопроекта Парламентом к рассмотрению и заканчивается принятием закона.
Дайной позиции оппоненты противопоставляют свою аргументацию, в частности Жакаева Л.С, считает, что законодательный процесс не может быть ограничен лишь парламентской деятельностью (парламентскими процедурами).
Во-первых, к законодательной деятельности причастны органы исполнительной власти. Правительство, обладая правом законодательной инициативы, вносит подготовленные им законопроекты в Мажилис Парламента РК, осуществляет последующие действия, необходимые для обеспечения прохождения законопроекта в Парламенте (подготовка финансового заключения по поправкам к собственным законопроектам и законопроектам, подготовленным депутатами, предусматривающим сокращение доходов и уменьшение расходов республиканского бюджета, предоставление по законопроектам дополнительной информации, документации и т.д.).
Во-вторых, законодательными функциями в определенном объеме обладает Президент. В результате последней конституционной реформы (2007 г.) Президент обрел право прямой законодательной инициативы при сохранении права дачи поручения Правительству внести в Парламент тот или иной законопроект, а также права непосредственного осуществления законодательной деятельности посредством принятия законов в порядке делегирования (по решению Парламента), и при несоблюдении Парламентом месячного срока в процедурах рассмотрении законопроекта, объявленного им срочным. Наконец, определенными процессуальными действиями Президента РК, связанными с этапом подписания и обнародования закона, завершается весь комплекс процедур, связанных с прохождением законопроекта в Парламенте. В-третьих, такие вопросы, как принятие Конституции, конституционных законов, законов Республики, внесение в них изменений и дополнений могут быть предметом республиканского референдума.
Таким образом, законодательный процесс, имея множественные грани проявления, не замыкается на собственно парламентских процедурах [10]. Вышеназванные три подхода к определению законодательного процесса имеют и сторонников и противников. Существуют также попытки дать понятие законодательного процесса в широком смысле и в узком смысле. Ученый-конституционалист Жакаева Л.С., дает следующее определение: «С точки зрения содержания (и периодизации), законодательный процесс в широком смысле включает в себя все регламентированные правовыми нормами стадии, начиная с процессуальных действий по планированию законопроектных работ и заканчивая подписанием и обнародованием закона, а в узком значении он ограничен стадиями (процедурами) с момента реализации права законодательной инициативы в парламенте. Важно отметить, что составными элементами законодательного процесса являются действия уполномоченных субъектов, сопровождающиеся соответствующими актами правоприменения [11].
Анализируя позиции сторонников всех трех подходов к определению законодательного процесса, представляется необходимым отметить правильность третьего подхода, когда законодательный процесс начинается с реализации права законодательной инициативы и заканчивается обнародованием принятого закона. На наш взгляд, представляется более правильной позиция сторонников <сузкого подхода» к определению законодательного процесса, несмотря на всю важность этапа подготовки законопроекта планирования законодательной деятельности, а также последующей корректировки законов. Такая позиция вытекает из анализа Конституции РК, Конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов», Регламентов Парламента РК, где законодательный процесс предполагает именно «узкое» толкование, не включает предшествующий, ни последующий этапы.
На наш взгляд, можно дать следующее определение: законодательный процесс -это установленный Конституцией РК, детально регламентированный текущим законодательством порядок принятия законов, который представляет собой ряд последовательных стадий от реализации права законодательной инициативы в Мажилисе Парламента РК и до подписания закона Президентом РК и обнародования его.
